Pilares para la Revisión de la Directiva Marco del Agua (2000/60/CE)

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26/03/2026

Pilares para la Revisión de la Directiva Marco del Agua (2000/60/CE)

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Manuel Jesús González

Civil & Rural Engineer

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El pasado 22 de marzo fue el Día Mundial del Agua, parece un momento especialmente oportuno para detenerse a reflexionar sobre una de las normas más influyentes de la política ambiental europea, la Directiva marco del agua. Pocas disposiciones han tenido una relevancia comparable a la hora de ordenar la planificación hidrológica, elevar la protección de las masas de agua y consolidar una visión común del agua como elemento estratégico para el equilibrio ambiental, territorial y socioeconómico de la Unión Europea. Precisamente por esa importancia, cualquier proceso de revisión debe afrontarse con rigor, con sentido crítico y también con responsabilidad.

En este contexto, la apertura del proceso de consulta para la revisión específica de la Directiva ofrece una ocasión valiosa para que ciudadanos, técnicos, gestores y usuarios del agua aportemos nuestra visión. La European Commission Comisión Europea ha habilitado esta participación a través de su portal de consultas públicas “Have your say”, dentro de la iniciativa dedicada a la revisión específica de la Directiva marco del agua, en un procedimiento abierto desde el 17 de marzo de 2026 hasta el 14 de abril de 2026. Todos somos consciente del grado de impacto que puede tener nuestro punto de vista en la modificación de una norma tan importante, pero creo que se debe plantear al menos poner "nuestra gotita de agua". En este caso, bajo mi punto de vista, no se trata de cuestionar la trascendencia histórica de la norma, que ha sido y sigue siendo la piedra angular de la política de aguas de la UE, sino de analizar qué aspectos convendría reforzar, matizar o corregir para que siga siendo útil en un escenario marcado por el cambio climático, la presión sobre los recursos hídricos, la necesidad de mayor resiliencia y la creciente complejidad de los usos del agua.

Desde esa perspectiva, este artículo pretende ofrecer una reflexión personal y técnica sobre los pilares fundamentales que, a mi juicio, deberían plantearse en la Directiva marco del agua. Una reflexión que parte del reconocimiento de su enorme contribución, pero que asume también que proteger mejor el agua en Europa exige adaptar los instrumentos normativos a la realidad presente y futura.

1. Un poco de historia.

Hasta la aprobación de la Directiva 2000 60 CE, el 23 de octubre de 2000, la política europea del agua estaba dispersa en más de veinte directivas sectoriales, centradas en cuestiones concretas como aguas de baño, agua potable, nitratos, vertidos industriales o protección de acuíferos. Ese modelo fragmentado impedía una visión de conjunto del estado real de los ecosistemas acuáticos, porque permitía cumplir una norma en un tramo de río y, al mismo tiempo, mantener un grave deterioro ecológico en otras partes del sistema. La necesidad de un marco común se fue consolidando en los seminarios ministeriales de Fráncfort, en 1988, y de La Haya, en 1991, hasta que el Consejo Europeo reclamó formalmente esa reforma en 1995. Tras cinco años de negociación entre la Comisión, el Parlamento Europeo y el Consejo, la Unión Europea aprobó en Luxemburgo la Directiva Marco del Agua.

La DMA supuso un cambio profundo en el derecho europeo del agua por tres razones principales.

En primer lugar, estableció la demarcación hidrográfica como unidad de gestión, sustituyendo la lógica administrativa por la lógica de cuenca, lo que obligó a coordinar políticas en 75 cuencas transfronterizas europeas.
En segundo lugar, fijó como objetivo jurídico el buen estado de las masas de agua, definido mediante indicadores biológicos, hidromorfológicos y fisicoquímicos, bajo el criterio one out, all out, especialmente exigente porque basta un solo incumplimiento para calificar toda la masa de agua en mal estado.
En tercer lugar, implantó la planificación hidrológica cíclica mediante planes de cuenca revisados cada seis años, con diagnóstico de presiones, análisis económico y programas de medidas vinculados a financiación y seguimiento institucional.

En España, la DMA coincidió con una etapa de fuerte debate político sobre el agua, marcada por la planificación hidrológica nacional y la controversia del trasvase del Ebro. Su aplicación obligó a reformar el Texto Refundido de la Ley de Aguas y a adaptar la planificación española a las exigencias europeas. Las Confederaciones Hidrográficas, con una larga tradición institucional, pasaron de una función centrada en concesiones y autorizaciones a otra más compleja, basada en objetivos ambientales, evaluación periódica y rendición de cuentas ante la Comisión Europea. España ha desarrollado ya tres ciclos completos de planificación, 2009 2015, 2015 2021 y 2022 2027, y prepara el cuarto, 2028 2033.

Uno de los efectos más relevantes de la DMA en España ha sido la incorporación del principio de recuperación de costes del artículo 9, que obliga a distinguir entre costes financieros, costes ambientales y costes del recurso. Esto ha reforzado la idea de que el agua no debe valorarse solo por su transporte, tratamiento o distribución, sino también por su escasez y por los impactos que genera su uso. Sin embargo, la experiencia española muestra una aplicación incompleta de este principio, con niveles de recuperación de costes de en torno al 80 y 85 por ciento en muchos servicios urbanos, pero con déficits persistentes en costes ambientales y del recurso.

2. ¿Qué ha funcionado y que ha fallado en la aplicación de la DMA?.

Antes de hablar de fracasos hay que ser justos con lo que sí se logró. La DMA creó por primera vez un lenguaje común europeo del agua, definiciones compartidas, categorías de estado comparables entre países, sistemas de seguimiento homologables y una cultura técnica y administrativa de gestión integrada por cuencas que antes no existía en muchos Estados miembros. Obligó a todos a elaborar inventarios detallados de sus masas de agua y a caracterizar las presiones sobre ellas, generando un conocimiento del estado real de los recursos hídricos europeos sin precedentes. Instaló, como dije antes, el principio de quien contamina paga y el de recuperación de costes en el derecho europeo del agua, abriendo el camino para reformas tarifarias que de otro modo habrían sido políticamente imposibles. Y fomentó la participación pública estructurada en la planificación hidrológica, haciendo de la gestión del agua un asunto de ciudadanía y no solo de técnicos y funcionarios.

La evidencia acumulada en los últimos informes europeos deja poco margen para el optimismo. Tanto el Séptimo Informe de Aplicación de la Comisión Europea, publicado en febrero de 2025, como el informe de la Agencia Europea de Medio Ambiente de octubre de 2024, el análisis más amplio realizado hasta ahora sobre más de 120.000 masas de agua superficiales en 19 Estados miembros, confirman que el objetivo inicial fijado para 2015 no se alcanzó. Más aún, todo indica que el horizonte final de 2027 tampoco se cumplirá de forma generalizada si se mantiene el ritmo actual de avance.

Estado de las masas de agua

Más allá de las cifras, lo verdaderamente relevante es que este balance ha puesto al descubierto varios problemas estructurales que ya no pueden seguir tratándose como cuestiones secundarias. El primero es la agricultura de regadío, que continúa siendo la gran demandante sobre las aguas europeas, tanto superficiales como subterráneas. Esta actividad concentra el 59% del uso total de agua en Europa, pero además se le atribuye parte de los problemas derivados de la contaminación difusa.

El segundo gran problema es el peso de los contaminantes persistentes. Una parte muy relevante del mal estado químico se explica por sustancias cuyo uso ya ha sido restringido o prohibido, pero que permanecen durante décadas en el medio acuático y en los sedimentos, como el mercurio, determinados retardantes de llama bromados o los PFAS. Esto significa que el incumplimiento no siempre responde a emisiones actuales, sino también a una carga heredada que la normativa no puede revertir en plazos cortos. De hecho, si no se consideraran estos contaminantes persistentes, el porcentaje de masas de agua superficial en buen estado químico ascendería hasta cerca del 80%, muy por encima del 26,8% actualmente contabilizado.

El tercer elemento que ha quedado en evidencia es la limitada eficacia de muchas zonas protegidas. Su designación ha reforzado el marco jurídico de protección, pero no ha garantizado por sí sola una mejora suficiente del estado de las masas de agua vinculadas a esos espacios. En varios casos, la evolución observada ha sido incluso negativa respecto del ciclo anterior, lo que revela una brecha entre la protección formal y la capacidad real de intervención.

El cuarto problema es el incumplimiento persistente del artículo 9, relativo a la recuperación de costes. Veinticinco años después de su aprobación, la incorporación efectiva de los costes financieros, ambientales y del recurso sigue siendo incompleta en buena parte de Europa. Se trata de una debilidad estructural que afecta a distintos usos y servicios del agua, desde el abastecimiento y el saneamiento hasta la depuración, la regulación en embalses, las infraestructuras hidráulicas y el regadío. En muchos casos, las tarifas y cánones no reflejan de forma completa ni los costes reales de inversión, operación y mantenimiento, ni tampoco los costes ambientales y del recurso. En España, esta brecha responde menos a un único sector que a una combinación de decisiones políticas, limitaciones institucionales y dificultades para establecer señales económicas coherentes y homogéneas. El problema de fondo no es solo quién usa el agua, sino la persistencia de un marco económico que todavía no incorpora plenamente su valor real, su escasez y los impactos asociados a su gestión y utilización.

Por último, la experiencia acumulada ha puesto de relieve una cuestión de fondo que la DMA trató de forma insuficiente, la existencia de realidades hidroclimáticas profundamente distintas dentro de la Unión. Aplicar objetivos homogéneos y calendarios uniformes a territorios con disponibilidades, presiones y vulnerabilidades tan desiguales ha generado tensiones evidentes. El sur de Europa, con sequías recurrentes, ríos de fuerte estacionalidad, elevada demanda agraria y acuíferos sometidos a intensa explotación, parte de condiciones mucho más exigentes que las del norte y centro del continente. Los episodios de sequía prolongada registrados en 2024 en Grecia, en el sur de Italia y en el noroeste de España, junto con las inundaciones graves sufridas en Europa central y oriental, pusieron de manifiesto esa asimetría con especial claridad.

3. El norte y el sur no tienen el mismo marco de gestión del agua.

La DMA nació en el año 2000 con una visión integradora del ciclo hidrológico en Europa. En ese marco, el estado ecológico y químico de las masas de agua se convirtió en el indicador central de éxito o fracaso. El sistema funciona razonablemente bien en contextos de disponibilidad hídrica relativamente estable, con ríos con caudal permanente, acuíferos bien recargados y precipitación distribuida a lo largo del año.

Pero esa no es la realidad de gran parte del sur de Europa. En la Península Ibérica, el sur de Italia o Grecia, los sistemas hídricos están sometidos a irregularidades pluviométricas extremas, a sequías recurrentes cada vez más intensas, a una importante agricultura de regadío que requiere de uso intensivo sobre acuíferos y ríos estacionales, y a la combinación de periodos de estrés hídrico severo con avenidas torrenciales de corta duración.

Aplicar el mismo marco de objetivos y plazos sin distinguir entre estas realidades equivale a exigir el mismo esfuerzo a un nadador en una piscina tranquila y a otro que nada contra corriente en un río crecido. La exigencia formal puede ser idéntica; las condiciones de partida, radicalmente distintas.

"La adaptación territorial no es una excepción a la norma, es la aplicación inteligente de la misma. La DMA debería permitir que cada cuenca diseñe los instrumentos más eficaces para sus condiciones reales, dentro de objetivos comunes de protección ambiental"

Desde mi perspectiva no se trata de relajar los objetivos ambientales para el sur, más bien se trata de reconocer que los instrumentos para alcanzarlos deben adaptarse a la realidad hidrológica de cada cuenca. Concretamente, una revisión de la DMA orientada a la resiliencia debería contemplar:

4. Depurando en lo pequeño o en lo desconectado

La Directiva de Aguas Residuales Urbanas de 1991 (271/91) marcó el camino para el saneamiento colectivo. La nueva Directiva 2024/3019, que actualiza ese marco, refuerza los requisitos para aglomeraciones de mayor tamaño e introduce elementos como la vigilancia epidemiológica o la neutralidad energética. Si quieres saber más del impacto de la directiva no dejen de leer este artículo "El impacto en España de la nueva directiva europea de aguas residuales."Son avances necesarios".

Sin embargo, los pequeños núcleos, por debajo de 2.000 habitantes equivalentes, siguen siendo el territorio más difuso del marco europeo. En estos contextos, los sistemas individuales son frecuentemente la única solución viable, pero carecen de un marco técnico y administrativo adaptado a sus necesidades. El resultado es que muchos de estos sistemas operan en una suerte de limbo normativo, técnicamente correctos, pero administrativamente invisibles o sobrerregulados con instrumentos pensados para instalaciones diez o cien veces mayores, de todos estos aspectos, hablamos de manera extendida con el médico del agua Juan José Salas Rodríguez (Médico del Agua) en el artículo "El vacío legal de la reutilización a pequeña escala en España. ¿Dejamos de reutilizar en lo pequeño?."

En España, la Directiva TARU vigente aplica desde 2035 el umbral de recogida y tratamiento a aglomeraciones de más de 1.000 h-e, rebajando el anterior de 2.000. Esto aumenta la presión sobre municipios pequeños para construir sistemas colectores en contextos donde, en muchos casos, la solución más eficiente, económica y ambientalmente adecuada sería un sistema individual bien diseñado y controlado.

La DMA revisada debería orientar el saneamiento en pequeños núcleos no solo como una obligación ambiental, evitando que el vertido deteriore la masa de agua receptora, sino también como una oportunidad de circularidad hídrica, donde depurar para regenerar y reutilizar en el propio entorno.

En contextos de escasez, esta orientación tiene un doble valor ya que reduce la demanda de agua de primer uso y convierte el efluente en un recurso, cerrando el ciclo en el punto de generación. Las tecnologías existen y están demostradas como eficaces, humedales artificiales, reactores compactos con marcado CE, sistemas de infiltración controlada. Lo que falta es el incentivo normativo y el marco procedimental que haga viable esta transición.

Incorporación en los Planes de Cuenca de inventarios de pequeños núcleos con potencial de reutilización on site, con priorización de los situados en zonas de mayor estrés hídrico.
Líneas de financiación europeas específicas para sistemas de depuración-regeneración en pequeños núcleos fuera de red, diferenciadas de las líneas para grandes infraestructuras.
Reconocimiento del marcado CE para sistemas de depuración compactos (UE-EN 12566-3) como garantía suficiente para la autorización simplificada de vertido y autoconsumo en pequeños núcleos.
Creación de un registro europeo de buenas prácticas en reutilización descentralizada, con transferencia de experiencia entre Estados miembros.

5. La regeneración y la reutilización "on site".

El Reglamento Europeo de reutilización de agua en el ámbito agrícola (UE) 2020/741, y su transposición española a través del RD 1085/2024, han supuesto un avance real en el reconocimiento de la reutilización como recurso hídrico. Sin embargo, el marco sigue pensado, en su lógica dominante, para grandes sistemas, Estaciones de Depuración de Aguas Residuales (EDAR) de cierta envergadura, grandes y medios explotadores, con volúmenes significativamente importante destinados principalmente para el uso agrario, industrial y con los Planes de Fomento de la Reutilización, al uso urbano.

Pero que pasa cuando hablamos de un regenerando y reutilizando en lo pequeño, el resultado es conocido por cualquier técnico que haya acompañado a un pequeño promotor, el proyecto puede estar bien diseñado, ser técnicamente robusto y ambientalmente seguro, y aun así quedar bloqueado por incertidumbre procedimental, por cargas documentales desproporcionadas a la escala, o por interpretaciones administrativas que no contemplan adecuadamente los sistemas descentralizados, os dejo por aquí algún ejemplo de lo que hablo.

En España, el propio Ministerio ha reconocido en su documento de Preguntas Frecuentes del RD 1085/2024 la figura del autoconsumo, es decir, el uso de aguas residuales tratadas en el ámbito privado para uso propio antes de su vertido, siempre que se realice en zonas sin acceso público. Sin embargo, no existe un procedimiento normalizado para validar y registrar ese autoconsumo, lo que genera un vacío legal con implicaciones sanitarias, ambientales y jurídicas para los titulares.

En otros países, la reutilización on site y descentralizada está totalmente establecida como práctica ordinaria. California cuenta con guías técnicas específicas para sistemas de pequeña escala. Francia ha desarrollado marcos normativos adaptados para reúso en instalaciones colectivas fuera de red. Australia tiene una larga tradición de sistemas descentralizados con controles adaptados al riesgo real de cada instalación, no a su tamaño absoluto.

En España, el caso de Campus PHI, un complejo rural multifuncional en la Sierra de Gata, Cáceres, ilustra con precisión el problema. El sistema dispone de autorización de vertido vigente, tiene una solución técnica robusta basada en tratamientos naturales, opera en un entorno de bajo impacto y con usuarios controlados, y sin embargo el encaje dentro del nuevo RD 1085/2024 genera incertidumbre interpretativa que paraliza decisiones y crea inseguridad jurídica innecesaria. La solución técnica existe; el problema es el salto entre ingeniería y tramitación.

El caso de Campus PHI demuestra que existe viabilidad técnica para la reutilización on site en sistemas colectivos fuera de red. La barrera no es técnica: es la ausencia de un itinerario administrativo claro, verificable y proporcional a la escala. Eso es lo que la DMA revisada debería mandar construir

Una revisión de la DMA que aspire a ser útil para la resiliencia hídrica real debería incorporar las siguientes orientaciones respecto a la reutilización descentralizada:

Reconocimiento explícito en la Directiva de los sistemas individuales y descentralizados de depuración y reutilización como herramientas legítimas del ciclo urbano del agua, no como excepciones residuales.
Mandato a los Estados miembros para que establezcan procedimientos simplificados y proporcionales para el registro, control y seguimiento del autoconsumo de agua regenerada en instalaciones de pequeña escala, con garantías sanitarias y ambientales adaptadas al riesgo real.
Reconocimiento de las Soluciones Basadas en la Naturaleza (SBN) —humedales construidos, filtros verdes, sistemas de infiltración— como tecnologías válidas para la regeneración en pequeños núcleos, con criterios de diseño y control propios.
Fomento del concepto de 'depurar pensando en regenerar', los nuevos sistemas de tratamiento en núcleos aislados deberían diseñarse desde el inicio con la reutilización como salida preferente, no como opción posterior.
Orientar el marco europeo de reutilización hacia un enfoque basado en riesgo adaptado a la escala, de manera que una vivienda unifamiliar, un hotel rural o un campus educativo no deban someterse al mismo régimen documental que una gran EDAR industrial.

6. La gobernanza de cuenca necesita evolucionar hacia la proactividad

En España, las Confederaciones Hidrográficas son los organismos de gestión de cuenca por excelencia. Su papel histórico ha sido, y sigue siendo, fundamental, como organismos independientes para desarrollar las concesiones de uso, autorizaciones de vertido, planificación hidrológica, seguimiento del estado de las masas de agua. Son organismos técnicamente competentes con décadas de experiencia acumulada.

Sin embargo, su posición frente a la reutilización ha sido, en términos generales, muy desigual dependiendo de en qué zona de España nos encontremos, y en algunos casos más reactiva que proactiva. El papel de autorizador, quien concede o deniega, no es el mismo que el de facilitador, quien orienta, simplifica y promueve. En un contexto de estrés hídrico creciente, esa diferencia importa cada vez más.

La Estrategia Europea de Resiliencia Hídrica adoptada en junio de 2025 señala explícitamente la necesidad de mejorar la eficiencia en el uso del agua y de acelerar la digitalización y la innovación en el sector. Eso solo es posible si los organismos de cuenca evolucionan hacia un papel más activo en la promoción de soluciones eficientes, incluidas las de reutilización y regeneración.

Una revisión de la DMA que tuviera este objetivo en el horizonte debería incorporar, entre otros, los siguientes elementos de gobernanza:

Mandato explícito a los organismos de cuenca para incorporar en los Planes Hidrológicos indicadores de reutilización efectiva como variable de seguimiento del ciclo del agua, junto a los indicadores clásicos de calidad.
Creación de ventanillas únicas o unidades de apoyo técnico dentro de los organismos de cuenca para la tramitación de autorizaciones de reutilización, especialmente en pequeña escala, con plazos máximos y criterios técnicos claros.
Desarrollo de guías técnicas de cuenca sobre reutilización descentralizada, adaptadas a las características hidrogeológicas y climatológicas de cada demarcación.
Integración de la recarga gestionada de acuíferos como herramienta de la planificación hidrológica, con criterios técnicos y administrativos claros para su autorización.
Fomento de la participación de los organismos de cuenca en iniciativas piloto de reutilización on site, especialmente en cuencas mediterráneas con estrés hídrico acreditado.

7. Costes, tarificación y contexto económico en la DMA.

La Directiva Marco del Agua ya en su formulación original de 2000 incorporó el principio de recuperación de costes en su artículo 9, exigiendo a los Estados miembros que la política de precios del agua proporcionara incentivos adecuados para un uso eficiente del recurso y que los distintos usos industria, hogares y agricultura, contribuyeran de forma adecuada a sufragar los costes de los servicios relacionados con el agua, incluidos los costes medioambientales y los relativos al recurso. Veinticinco años después, este mandato sigue siendo, en gran parte, papel mojado.

El problema no es la formulación teórica del principio, sino su traducción práctica en los sistemas de tarificación. En España, con más de 8.000 municipios con potestad para aprobar sus propias ordenanzas, la dispersión tarifaria es tal que resulta prácticamente imposible hablar de una señal económica coherente a escala nacional, y menos aún de cuenca. Los ciudadanos de distintas regiones pagan precios radicalmente diferentes por el mismo servicio, sin que esa diferencia refleje necesariamente el coste real ni la escasez relativa del recurso.

Buena parte de esta situación tiene que ver con la falta de una regulación básica de ámbito estatal que fije criterios comunes para el diseño tarifario. En ausencia de ese marco, la Guía de Tarifas elaborada por la FEMP y la AEAS se ha convertido en el principal documento de referencia para muchos operadores, aunque su valor sea únicamente orientativo y carezca de fuerza normativa. El sector del agua lleva años reclamando una respuesta más clara por parte del legislador, pero esa demanda sigue, hasta ahora, sin una solución efectiva.

Para que la tarificación responda de verdad a lo que plantea el artículo 9 de la DMA, no basta con cubrir una parte de los gastos corrientes. La tarifa debería reflejar de forma ordenada y transparente varios componentes del coste que hoy no siempre aparecen incorporados con claridad. Entre ellos se encuentran los costes financieros ligados a la operación y al mantenimiento del servicio, los costes de inversión y amortización de las infraestructuras, los costes ambientales asociados al impacto sobre las masas de agua y los costes del recurso vinculados a su disponibilidad y a su escasez relativa. Cada uno de estos componentes presenta hoy problemas específicos de reconocimiento, de cálculo o de incorporación efectiva al sistema tarifario, y ahí es precisamente donde sigue estando una de las principales debilidades del modelo.

Esquema para el cálculo de la tarifa AEAS

El sistema tarifario actual arrastra una debilidad técnica importante relacionada con la escasa correspondencia entre la estructura real de costes y la forma en que se construye la factura. En la práctica, entre el 60 % y el 80 % de los costes de un operador de agua son fijos, porque dependen de personal, mantenimiento de infraestructuras, control analítico, lectura, facturación y conservación de redes, entre otros conceptos. Sin embargo, en algunos marcos autonómicos la cuota fija permitida en la factura queda muy por debajo de ese peso real de los costes estructurales.

La segunda disfunción es el déficit de recuperación de costes en el medio rural. En pequeños municipios, la falta de contabilidad analítica clara hace que la recuperación de costes sea a veces inferior al 50 %, generando déficits ocultos que acaban siendo absorbidos por los presupuestos municipales o por subvenciones no regladas. Esta situación no solo contraviene el espíritu del artículo 9 de la DMA, sino que desincentiva la inversión y la innovación en los sistemas de menor tamaño, que son precisamente los que más necesitan modernizarse.

Existe además una tercera dimensión que la DMA original no anticipaba suficientemente: la reutilización del agua genera valor económico que actualmente no tiene reflejo en ningún sistema de precios. El agua regenerada que evita el uso de agua de primer ciclo no está valorizada como sustitución de un recurso escaso, lo que desincentiva la inversión en sistemas de reutilización y elimina la señal económica que podría orientar las decisiones de los usuarios.

Una tarificación alineada con el artículo 9 de la DMA debería incorporar, al menos, cuatro categorías de costes que hoy no siempre están presentes en las facturas del agua:

Costes que deberían estar incluidos en la tarifa para estar alineados con la DMA

Una revisión seria del artículo 9 y del marco económico de la DMA debería contemplar las siguientes orientaciones:

Reforzar la exigencia de recuperación de costes completa, incluyendo explícitamente los costes del recurso y los costes ambientales en la estructura tarifaria, con obligación de transparencia contable y publicación de datos de cobertura por cuenca y por tipo de uso.
Establecer criterios mínimos comunes para la estructura de tarifas a escala europea, que garanticen que la tarifa funcione como señal de escasez y de responsabilidad ambiental, sin que ello impida adaptar los precios a las condiciones sociales y territoriales de cada ámbito.
Incluir en los Planes Hidrológicos de Cuenca un análisis económico actualizado que contemple el grado real de recuperación de costes por sector de uso, con identificación de los déficits de recuperación y las medidas previstas para corregirlos en el horizonte temporal del plan.
Crear un marco económico específico para la reutilización del agua que reconozca el valor del agua regenerada como sustitución de un recurso escaso, con incentivos fiscales o tarifarios para los operadores y usuarios que la incorporen como alternativa al agua de primer ciclo.
Promover la creación de organismos reguladores independientes a escala nacional o de cuenca, con capacidad para fijar criterios de tarificación, auditar la contabilidad de los operadores y garantizar que el precio del agua sea a la vez asequible, ambientalmente significativo y económicamente sostenible para el operador.
Reforzar el análisis coste-eficacia como instrumento central para la selección de medidas en los programas de actuación, incorporando la dimensión de resiliencia hídrica como criterio económico explícito junto al clásico estado ecológico y químico.

El modelo de tarificación por vivienda, dominante en España, genera inequidades evidentes, así por ejemplo una familia de cinco miembros paga el mismo bloque de consumo mínimo que una persona que vive sola, aunque su consumo necesario sea radicalmente diferente. Algunas ciudades españolas, entre ellas Sevilla y Málaga, ya han avanzado hacia modelos de tarificación ajustados al número de personas empadronadas en el hogar, ampliando los tramos de consumo protegido en función de la composición familiar. Este enfoque es más equitativo, más progresivo en términos reales y más coherente con la idea de que el consumo mínimo vital debe ser asequible con independencia del tamaño del hogar.

La digitalización del padrón municipal y la facturación inteligente hacen este sistema cada vez más viable desde un punto de vista operativo

La revisión de la DMA podría recoger este principio orientando a los Estados miembros hacia modelos tarifarios que reconozcan la composición del hogar como variable en la determinación del consumo mínimo protegido, y fomentando el intercambio de buenas prácticas en tarificación personalizada como herramienta de equidad social y eficiencia en el uso del recurso.

Uno de los problemas menos visibles pero más corrosivos del sistema de tarificación del agua en España es el uso de la factura del agua para recaudar conceptos que nada tienen que ver con el ciclo integral del agua. En numerosos municipios, tasas de basuras, cánones de servicios generales o fondos de propósito indefinido se vehiculan a través de la factura del agua, aprovechando su alta tasa de cobro y la inercia del domicilio bancario. El resultado es una factura opaca en la que el ciudadano no puede identificar cuánto paga realmente por el agua y cuánto por conceptos ajenos.

Esta práctica distorsiona de raíz el principio de recuperación de costes del artículo 9 de la DMA. Si la tarifa del agua financia servicios distintos al agua, es imposible saber si el ciclo integral está siendo efectivamente costeado por sus usuarios ni en qué proporción. Además, quiebra el principio de “quien contamina paga”, los costes de saneamiento y depuración deben ser internalizados por quienes generan el vertido, y solo esos costes deben aparecer en la tarifa de saneamiento. Incluir conceptos ajenos no solo es económicamente incorrecto; es poliíticamente cómodo y técnicamente indefendible.

La revisión de la DMA debería establecer explícitamente que los ingresos procedentes de tarifas y cánones del agua se destinan únicamente a financiar servicios del ciclo integral, con obligación de contabilidad analítica separada y auditoría externa periódica. Sin esta condición, el artículo 9 de la DMA seguirá siendo un principio declarativo sin verificación posible.

8. Organismos reguladores independientes: la referencia que España aún no tiene

El contraste con otros países europeos es llamativo, tenemos varios ejemplos como el Reino Unido cuenta desde 1989 con OFWAT (Water Services Regulation Authority), que fija límites tarifarios para los operadores, audita su eficiencia, establece estándares de servicio y protege los intereses de los consumidores. Portugal dispone de ERSAR (Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos), cuya actuación ha elevado significativamente la cobertura y la calidad del servicio en dos décadas. Italia cuenta con ARERA (Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente), que regula el sector del agua con criterios de eficiencia y equidad territorial. En los tres casos, la existencia de un organismo independiente ha mejorado la transparencia, reducido la dispersión tarifaria y facilitado la comparación y el aprendizaje entre operadores.

En España, la regulación tarifaria sigue siendo competencia exclusiva de más de 8.100 municipios con sus propias ordenanzas, sin ningún organismo de referencia nacional con capacidad normativa. La Guía de Tarifas FEMP-AEAS de 2024 es un intento valioso, pero de carácter consultivo y sin capacidad vinculante. El resultado es la dispersión ya descrita, precios enormemente diferentes para el mismo servicio, ausencia de criterios comunes de eficiencia y una opacidad estructural que dificulta cualquier mejora sistémica.

La revisión de la DMA podría convertirse en el impulso necesario para que España, y otros Estados miembros sin regulación sectorial independiente, avancen en esta dirección. No se trata de imponer un organismo estatal centralizado que fije tarifas uniformes, las condiciones territoriales son demasiado diversas para eso.

Se trata de contar con una autoridad que establezca los criterios mínimos de transparencia contable, eficiencia operativa y equidad tarifaria que deben cumplir todos los operadores, con capacidad de auditoría y recomendación vinculante

La DMA revisada debería orientar a los Estados miembros hacia la creación de estos mecanismos de supervisión económica independiente del sector del agua, fijándolos como condición de un marco europeo económicamente coherente.

9. Pilares para una propuesta integrada en la revisión de la Directiva marco del agua

A la luz de lo expuesto, la revisión de la Directiva marco del agua no debería limitarse a ajustes puntuales ni a una mera actualización terminológica. Lo que está en juego es la capacidad de la norma para seguir siendo útil en un contexto europeo muy distinto al del año 2000, marcado por una mayor presión sobre los recursos, una intensificación de los episodios de sequía e inundación, una necesidad creciente de resiliencia hídrica y una evidencia cada vez más clara de que no todas las cuencas europeas parten de las mismas condiciones. Desde esa perspectiva, la revisión debería apoyarse en varios principios de fondo o pilares.

Ejes de la propuesta para la modificación de la DMA

El primero es el reconocimiento efectivo de la diversidad hidroclimática europea. Mantener objetivos ambientales comunes sigue siendo necesario, pero los instrumentos para alcanzarlos no pueden diseñarse como si todas las demarcaciones tuvieran la misma disponibilidad de agua, la misma estacionalidad, el mismo peso del regadío o la misma vulnerabilidad frente a la sequía. La DMA debería permitir una adaptación territorial más inteligente, incorporando de forma expresa variables como la irregularidad pluviométrica, la resiliencia hídrica, la presión estructural sobre acuíferos y la necesidad de reforzar en determinadas cuencas mediterráneas herramientas como la reutilización, la recarga gestionada y otras fuentes no convencionales.
El segundo principio debería ser la incorporación plena de la reutilización descentralizada y de los sistemas de pequeña escala al marco europeo del agua. La experiencia demuestra que el modelo regulatorio sigue pensado, de forma dominante, para grandes infraestructuras y grandes operadores, mientras que los pequeños núcleos, los entornos aislados y los sistemas individuales continúan atrapados entre el vacío normativo y la sobrerregulación. Una DMA revisada debería reconocer expresamente estos sistemas como parte legítima del ciclo urbano del agua, exigir a los Estados miembros procedimientos proporcionados para el autoconsumo y la reutilización on site, y admitir tecnologías adaptadas a la escala real del riesgo, incluidas las soluciones basadas en la naturaleza y los sistemas compactos con garantías técnicas acreditadas. En muchos territorios con escasez, depurar para reutilizar en origen no es una solución marginal, sino una herramienta racional de cierre del ciclo.
El tercer eje debería centrarse en una gobernanza de cuenca más activa y menos exclusivamente autorizadora. Los organismos de cuenca han sido esenciales en la construcción del modelo europeo de planificación hidrológica, pero el nuevo contexto exige reforzar su papel como promotores de soluciones, facilitadores técnicos y dinamizadores de la innovación. La revisión de la Directiva debería impulsar la incorporación de indicadores de reutilización efectiva y resiliencia hídrica en los Planes Hidrológicos, fomentar unidades técnicas especializadas para agilizar autorizaciones complejas, desarrollar guías adaptadas a cada demarcación y favorecer proyectos piloto que permitan trasladar la innovación al territorio con seguridad jurídica y control ambiental.
El cuarto principio imprescindible es una revisión más exigente del artículo 9 y del marco económico de la Directiva. La recuperación de costes sigue siendo uno de los grandes déficits de aplicación, no solo en el regadío, sino también en abastecimiento, saneamiento, depuración, regulación e infraestructuras del ciclo integral del agua. La futura DMA debería reforzar la obligación de transparencia contable, exigir una identificación clara de los costes financieros, ambientales y del recurso, y evitar que las tarifas del agua sigan utilizándose para financiar conceptos ajenos al propio ciclo. Del mismo modo, convendría impulsar señales económicas más coherentes con la escasez, con la sostenibilidad del servicio y con la valorización de recursos como el agua regenerada, cuyo papel seguirá creciendo en los próximos años.
El quinto principio debería orientarse hacia una gestión del agua plenamente digitalizada, apoyada en información obtenida en tiempo real mediante telemetría, sensores IoT y plataformas avanzadas de análisis. En ese contexto, los gemelos digitales pueden desempeñar un papel especialmente útil, al permitir simular y anticipar escenarios relacionados con la presión en red, la demanda, la calidad del agua o el estado de las infraestructuras. Esta transformación alcanza también al despliegue de contadores inteligentes y sistemas de telelectura, que amplían de forma muy significativa la capacidad para detectar fugas, identificar consumos anómalos y localizar oportunidades de ahorro. A ello se suman la inteligencia artificial, la teledetección y los entornos GIS y BIM, cada vez más presentes en la planificación, en el mantenimiento y en la gestión integral de los activos. El valor de estas herramientas va mucho más allá de la mera modernización tecnológica, porque permiten conocer mejor el funcionamiento real de los sistemas, reducir pérdidas, optimizar el consumo energético, mejorar la calidad del servicio y disponer de una base de información mucho más sólida para decidir.
Por último, la revisión debería abrir la puerta a mecanismos de supervisión económica más sólidos e independientes. La experiencia de otros países europeos muestra que la existencia de autoridades reguladoras con capacidad para armonizar criterios, auditar operadores, comparar desempeños y mejorar la transparencia tarifaria contribuye de forma decisiva a la calidad del servicio y a la sostenibilidad financiera del sistema. En Estados como España, donde la fragmentación tarifaria y la dispersión competencial siguen siendo muy elevadas, este elemento puede convertirse en una pieza clave para hacer operativo, y no solo declarativo, el principio de recuperación de costes.

En definitiva, una revisión útil de la DMA no debería rebajar su ambición ambiental, sino aumentar su capacidad de adaptación, de implementación efectiva y de respuesta ante la realidad hídrica del siglo XXI. Proteger mejor el agua en Europa exige mantener el rumbo, pero también corregir inercias, reconocer diferencias territoriales y dotar al sistema de instrumentos más flexibles, más proporcionados y más eficaces.

Conclusiones

La Directiva marco del agua ha sido una de las construcciones normativas más ambiciosas y valiosas de la Unión Europea, pero precisamente por eso su revisión no debería afrontarse como un trámite, sino como una oportunidad. Una oportunidad para mantener intacta su ambición ambiental, y al mismo tiempo corregir rigideces, cubrir vacíos y adaptar sus instrumentos a una realidad hídrica mucho más compleja que la del año 2000.

Hoy Europa necesita una política del agua capaz de proteger mejor, pero también de comprender mejor, la diversidad territorial, la presión creciente sobre los recursos, el valor estratégico de la reutilización y la necesidad de una gobernanza más eficaz y más proactiva. Se trata de reforzar nuestro nuevo marco directivo en materia de agua, no de debilitarlo, intentemos reforzar esos puntos débiles que son bien conocidos por todos.

Por eso, la consulta pública abierta por la Comisión Europea no debería pasar desapercibida. Es una ocasión real para que quienes trabajamos, estudiamos, gestionamos o simplemente nos preocupamos por el agua aportemos una visión fundada, crítica y constructiva. No siempre se abre un espacio para participar en la posible evolución de una norma que ha marcado durante veinticinco años la política de aguas en Europa.

El procedimiento está abierto en el portal Have your say, desde el 17 de marzo de 2026 hasta el 14 de abril de 2026. Merece la pena participar. Con una reflexión técnica, con una experiencia práctica, con una propuesta concreta o, simplemente, con una idea honesta sobre qué debería mejorar. Porque si el agua es un asunto común, su futuro regulatorio también debería construirse de forma compartida. Pongamos, al menos, nuestra gotita de agua.

Referencias

González Ortega, M.J. y Salas Rodríguez, J.J. (2025). «El vacío legal de la reutilización a pequeña escala en España. ¿Dejamos de reutilizar en lo pequeño?». Newsletter Ingeniería y Agua, LinkedIn.

González Ortega, M.J. (2025). «La nueva Estrategia Europea de Resiliencia en el ámbito del Agua». Newsletter Ingeniería y Agua.

González Ortega, M.J. (2025-2026). «Campus PHI: reutilización on site y sistemas descentralizados». Serie de artículos, Newsletter Ingeniería y Agua.

Comisión Europea (2026). Call for Evidence for an Impact Assessment. Targeted revision of the Water Framework Directive (2000/60/EC). Ref. Ares(2026)2864556, 17/03/2026.

Real Decreto 1085/2024, de 5 de noviembre, sobre la reutilización de aguas depuradas.

Directiva (UE) 2024/3019 sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas (TARU revisada).

Reglamento (UE) 2020/741 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo a los requisitos mínimos para la reutilización del agua.

Comisión Europea (2025). European Water Resilience Strategy. Junio 2025.

Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (2025). Preguntas Frecuentes sobre el Reglamento de Reutilización del Agua (RD 1085/2024). Marzo 2025.

Manuel Jesús González